上世纪末,随着第一部《公司法》的颁布,我国国有企业进入了初步建立现代企业制度的阶段,但是绝大多数国企基本是政企不分,股份制改造和上市的情况也很少。因此,整齐划一的公司治理情况为一刀切、大刀阔斧的改革提供了条件。同时,公司治理水平的普遍不高,也为改革提供了更大的空间。然而,经过几轮改革,本轮大多数国企均已实现了公司制和股份制改造。其中,中央企业各级子企业公司制改制面超过92%,省级国资委监管企业的改制面超过90%,全国国资监管系统的国有控股上市公司达到1082家。同时,也还有部分公司没有实现公司制改造,很多公司尤其是集团公司没有实现整体上市。因此,改革的情况千差万别,改革的空间也明显缩小,难度也开始加大。

同时,本轮国资布局已经大部分从竞争性领域退出,进一步腾挪的空间缩小。上世纪末,国资在整个经济中占比很高,且分布在各个竞争性领域。因此,国资布局调整和腾挪的空间相对较大。政策的核心是抓大放小,退出竞争性领域,小国企退出的方式很多就是简单的卖掉,提高效率,同时大刀阔斧加大大中型国企的改革。然而,本轮国企改革,国有经济占比已经在50%以下,国资不断向战略性关键领域、优势产业积聚,战线已经有了很大收缩。要进一步推进改革,就必须向打破垄断要效益,这个难度在加大。即使在竞争性领域的也是中大型国有企业,完全退出的难度大。

此外,本轮改革并未到背水一战的阶段。上世纪末,经济下滑速度明显,GDP增速从1995年的11%下滑到1997年的9.2%,1999年进一步降到7.7%的谷底,国有企业大面积亏损,大量国企职工下岗,国有商业银行不良贷款率超过30%,风险积聚。因此,国家提出了国企三年脱困的目标,采取了强有力的措施,在较短的时间实现了国企改革的目标。本轮国企改革,中国经济进入全新状态,经过长期10%左右的高增长后步入L型通道,近两年GDP增速保持在6.5%至7%的区间内,国有经济效益尚可,2016年全国国有企业实现了利润总额的同比增加,国有商业银行不良贷款率在1%左右,总体风险可控。因此,形势未到背水一战阶段,这就决定了本轮国企改革将是渐进的,改革持续的时间也将更长。

面对当前的新形势,本轮国企改革需要更加注重国有资产流失的漏洞,这对国企改革提出了更高的要求。为此,本轮国企改革需更加注重顶层设计。2015年出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》,此后又发布了十几个配套文件,俗称“1+N”顶层设计。文件的出台为规范新一轮国企改革奠定了坚实的基础。因此,在未来的实践中还是要更多注重顶层设计与基层实践相结合,更好地推进国企改革向前发展。总之,本轮国企改革面临的约束要更多,以稳为主是更加现实的选择。同时,进展快慢并不是绝对的评判标准,既要防止国有资产流失,保证国有资产保值增值,也要保障非国有资本投入者的权益。因此,新一轮国企改革不是要求快,而是要求好。

国企改革需从四大层面推进

要更好地把握本轮国企改革的路径和方向,就必须从问题出发,深入分析当前国企改革所面临的具体问题,以寻找可能的改革方向。从目前来看,当前国企面临的深层次问题有四个:一是企业治理结构不完善,导致效率不高;二是国资布局落后,导致大面积亏损;三是国资监管体制机制,制约了国企的发展;四是国企行政垄断,影响了整个经济的效率。因此,未来的改革路径也将从这四方面不断深化。