一般对公共养老金制度的基本定位是广覆盖、保基本，它主要体现的是社会公平与底线保障原则，无论是欧美发达国家的现收现付制，还是我国现行的统账结合的部分积累制，其社会统筹账户的平衡都是由国家财政兜底埋单的，公共养老金储备只要满足近年养老金支付需要、并拥有一定规模结余就可以了。因此，公共养老金储备达到一定规模积累后，并不需要太快的增长。相反，私人养老金是对公共养老金的重要补充，它是养老保障的必要组成部分，它一方面可以分担国家财政的养老支付负担，另一方面也是雇主对雇员养老所承担的社会责任。如果说，公共养老金储备强调的是公平、均贫富，那么，私人养老金储备强调的则是效率、激励作用。因此，私人养老金储备水平应该有更大的提升空间。

事实上，我国两个支柱的养老金体系构建的历史不长，但公共养老金储备的历史欠账和动态缺口比较大。目前我国公共养老金储备至少存在两次转制成本或历史欠账：第一次是1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，标志着我国社会养老保险制度的正式创建，凡是在该决定实施前参加工作、实施后退休的人，均称为“中人”，对中人以前没有缴费的工龄均视作“缴费年限”，这批中人究竟有多少，一种说法是6000万人，另一种说法是8000万人。

第二次是2015年1月，国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，规定从2014年10月1日起，机关事业单位建立与企业职工相同的单位和个人养老保险缴费制度。凡是在2014年10月1日前参加工作、此后退休的人，均称为“中人”，同样，对中人以前没有缴费的工龄视作“缴费年限”，这批中人约为4000万左右。

上述两次社会养老保险制度改革带来的转制成本或历史欠账，也就是“中人”视同缴费的年限，超过一亿“中人”应计缴费是多少，最终由谁来埋单？当然，从理论上讲，应由国家财政统一埋单，但在现实操作中，我们直接动用了个人账户的资金来抵补社会统筹账户的支付缺口，这正是个人账户“空账运行”的主要原因。因此，转制成本导致的历史欠账以及做实个人账户的未来欠账，一起构成了公共养老金储备的潜在缺口或动态缺口。

由此可见，我国养老金储备严重不足，主要表现在两个方面：一是私人养老金储备规模太小，二是公共养老金储备历史欠账及潜在缺口较大。

养老金生态比较脆弱

养老金生态应该是一个完整的“生物链”，从养老金的缴存到托管、投资、保值、增值、提取等，只要有一个环节出问题，就会影响到其他环节作用的发挥。如果养老金生态良好，则会产生诸多正面效应和作用。

以美国为例，美国的养老保障体系号称是“三条腿的板凳”，作为第一支柱的公共养老金替代率约为40%，这为第二支柱的私人养老金发展留下了足够的制度空间。与此同时，美国社会养老保险制度是从1937年1月1日开始运行的，它没有“老人”和“中人”的制度设计，也就不存在转制成本带来的历史欠账，而且从一开始它就实现以税代费、全国统筹，由中央统收统支统管，尤其是自1983年美国社会养老保险从传统现收现付转向“储备式”现收现付后，使得美国公共养老金储备更加稳定而安全，基本上没有太大的后顾之忧。