从2014年开始，“专车”司机骚扰女乘客、出租车罢工抗议、相关部门暴力执法等，围绕着打车软件，在全国范围出现了一系列极具争议的公共事件。

针对这种现象，2014年5月27日，交通运输部办公厅发布《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知（征求意见稿）》。

通知要求，各地方交通运输主管部门要加快推动城市出租汽车服务管理信息系统与手机软件召车服务系统，实现信息共享和互联互通，逐步实现对出租汽车电召服务的完整记录、及时跟踪和全过程监管。

同年7月17日，交通运输部发布《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》，首次在政策层面确立了打车软件的合法地位，厘清了政府与市场的边界。

同年11月，当打车软件的“专车”业务仅仅诞生3个月之际，交通运输部党组成员、道路运输司司长刘小明带队到滴滴打车调研“专车”业务的实际情况，并表示滴滴打车在智能交通领域作出的探索和成绩，将推动中国交通运输业的转型升级。

就在网约车司机们看到希望的同时，2015年1月8日，交通运输部又公开表态，既肯定了专车软件的创新与价值，也强调了“禁止私家车接入平台参与经营”这条红线。

地方政府的博弈

尽管交通运输部试图在宏观政策上留有余地，允许租赁公司旗下车辆开展“专车”运营活动，但因为没有进入立法程序，各地交管部门在查处“专车”的执法行为上并没有因此放松。

2014年11月，沈阳在全国率先叫停“专车”服务。随后，济南、南京、北京等多地的交通管理部门也都表示，“专车”属于违法运营范畴。

就在网约车管理办法出台前夕，今年6月初，山西太原在为期3个月的出租汽车营运秩序整治行动中宣布，将向举报“黑车”的市民提供100元奖励，“对利用互联网和软件工具从事或变相从事非法预约出租汽车客运行为从严查处，不留‘死角’和‘盲区’”。

6月底，上海大众交通（集团）股份有限公司旗下的大众出租汽车分公司（大众出租）致信交通运输部，希望对网约车市场开展公平竞争审查。

大众出租在信中呼吁，网约车市场各方必须遵守同样的规则，从平台、车辆、人员资质，价格、税收、质量保障体系、政府监管等方面，都应接受同等标准的监管。

对于地方政府关于网约车的不同做法，此次《暂行办法》也给出了最终的框架。

“对于网约车的具体政策落实，不能搞一刀切，要根据地方特点因地制宜。”朱巍告诉法治周末记者。

因此，《暂行办法》中明确表示，私家车具体怎么进入，需要达到什么样的条件，这些需要地方政府认可，最终由地方政府确定。

这也意味着，随着交通部阶段性任务的完成，地方政府因地制宜的政策将成为舆论关注的焦点。

例如，《暂行办法》中并未删除县级出租汽车行政主管部门对网约车的具体管理，包括对网约车平台、车辆及司机的审批和管理权限等。

这个规定曾引发诸多争议，网约车平台要覆盖全国市场，如果需要获得近3000个县的资质许可，可能造成管理的混乱及效率的低下。

此外，相较征求意见稿，《暂行办法》并未对专车数量进行明确的规定。

征求意见稿第13条中的“城市人民政府对网络预约出租汽车配置数量有规定和要求的，道路运输管理机构依据其规定和要求，对车辆发放《道路运输证》”。

《暂行办法》中将其更改为：“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定和要求的，从其规定和要求。”

滴滴相关负责人向法治周末记者表示，希望地方政府在落实中央政策的过程中，能够以维护人民群众利益、方便人民群众生活为根本目标，鼓励创新，简政放权，为新业态发展创造出一个良好环境。

广州市客运交通管理处处长苏奎，也是本次出租车改革新规全程参与制定者之一，他在接受法治周末记者采访时表示：“美国对于网约车绝大部分也是城市监管，地方政府对于网约车的管理有自己的发言权。”

“也就是中央确定框架，由地方来确定政策。”苏奎说。

他认为：“地方出政策前也要征求意见，不可能像传统的出租车那么严格，会给市场留足够的空间。”

“地方政府会根据自己城市的发展水平和信息化制定相应的政策，这对于地方政府也是一个博弈的过程。”朱巍表示。

改革的“最大公约数”

8月1日，刚刚回到广州的苏奎声音里满是疲惫。

“我一直都在北京，刚刚飞机落地回到广州。”苏奎对法治周末记者说。

在7月28日的发布会上，交通运输部副部长刘小明介绍，为了新规的出台，交通运输部召开了数十次不同范围、不同层次的座谈会、论证会、咨询会和研讨会，广泛听取各方意见，反复研究论证。

苏奎也经历了数次的讨论。“正是因为争议性大，以前没有过相关的经验，所以国家制定了一个监管框架，然后充分结合地方特点的立法思路。”

苏奎表示，讨论的难点是怎样既能保证公平竞争的环境，又能支持网约车发展，很多问题都是围绕这个讨论的。

“网约车和出租车在服务特征上其实没有区别，但在运营上差别很大，过去对于出租车的监管体系不适用于网约车。”苏奎说。

而早在《暂时办法》出台前，王则强就发现了平台的一些变化。

比如，对于客户隐私性的保护。以前客户下单后，司机可以直接拨通客户的手机询问具体位置，从今年5月开始，王则强发现要拨通客户的电话，需要通过平台，而客户的手机来电显示也不再是司机的手机号，而是010开头的固话号码。