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“三权分置”激荡农村土地制度改革春潮
作者:huangli 更新时间:2016-11-8 9:39:09 点击数:
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日前,中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。在国务院的新闻发布会上,农业部部长韩长赋全面解读了“三权分置”这一农村改革的重大创新。改革开放之初,实行家庭联产承包责任制,所有权归集体,承包经营权归农户,此为“两权分离”;现顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,将土地承包经营权再分为承包权和经营权,形成所有权、承包权、经营权“三权分置”的格局。

土地“三权分置”改革是我国农村改革的又一重大制度创新,是农村基本经营制度的自我完善,有助于破解我国农地细碎化等农业现代化、集约化经营所遇到的瓶颈,对提升农业生产力具有非凡的意义。

合适的产权安排是生产资源得以有效使用和优化配置的先决条件。我国实施家庭联产承包责任制,本质上就是对现代产权中的所有权和使用权进行有效分离。产权制度的不同,带来了经济绩效上的巨大差异。1978年11月24日,安徽省凤阳县小岗村18位农民签下“ 生死状”,将村内土地分开承包,第二年粮食总产量达66吨,相当于全队1966-1970年5年粮食产量的总和。1980年5月31日,邓小平在一次重要谈话中公开肯定了小岗村的做法。1982年1月1日, 中国共产党历史上第一个关于农村工作的一号文件正式出台,明确指出包产到户、 包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制。毫不夸张地说,正是产权制度的激励,赋予农民以长期而有保障的土地承包经营权,调动了农民的积极性,才使中国彻底摆脱了挨饿的命运,并因此创造了令世人瞩目的奇迹:用世界上7%的土地养活世界上22%的人口。

随着经济社会迅速发展,我国农地产权遇到了颇大挑战。一是“温饱型”农业已经不能满足农民进一步富裕的愿望,极度细碎化的农地限制了农业生产率的提升。此前,一些地方曾希望用“小块并大块”的模式破解农地细碎化问题,但推进困难;二是随着工业化、城镇化的推进,大量农民流转到了非农领域,将土地流转给他人经营,承包主体与经营主体分离。农业部公布的数据表明,截至今年6月,全国2.3亿农户中,流转土地的农户超过7000万,比例超过30%,一些地区甚至超过了50%。根据农村生产力与生产关系出现的新矛盾,在深入调查研究的基础上,中央实事求是地作出决策,决定将以前 “两权分离”的体制,转变为“三权分置”新体制。

“三权分置”开辟了中国特色新型农业现代化的新路径。原来的承包经营权被一分为二后,承包权还是归农民,经营权则可以流转(包括流转给非农户)。如果有农民不太善于利用现代企业理念和方法来经营土地,则可以将农地的经营权交给能够使土地效用最大化的企业或个人,增加当事双方和全社会的经济福利。未来,农地抵押到底是附加在承包权上还是经营权上?农业补贴到底是补贴承包权还是经营权?这都是跟农民息息相关的问题。

“三权分置”在坚持土地集体所有权的前提下,稳定了农户承包权,放活了土地经营权,为引导土地经营权有序流转,发展农业适度规模经营,推动现代农业发展奠定了制度基础。它使农村生产关系适应了生产力进一步发展的客观需要,有望最大程度地解放农村生产力。

需要提醒的是,农地改革牵涉面广,涉及广大农民安身立命的长远利益,复杂而敏感,需妥善处理好各方利益及权利边界,亦需要更细化的政策安排。农地改革宁可慢一点稳一点,也切莫因为心急而走偏。


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